Políticas sociales y burocracia

A diferencia de los Gobiernos de Arena —que privilegiaban el mercado, la privatización de los servicios públicos y la reducción del tamaño del Estado, entre otras acciones—, el de Mauricio Funes prioriza las políticas sociales, los asocios empresariales público-privados y el fortalecimiento del Estado como conductor del desarrollo (ya no como simple regulador o espectador de lo que el mercado pueda hacer en favor de la población). Este cambio en la conducción del Gobierno no es del agrado de las principales gremiales empresariales del país, que para descalificarlo recurren a argumentos superficiales: no existe confianza, el país no tiene rumbo, todavía existe la amenaza del socialismo y hay demasiada incertidumbre como para que los empresarios se animen a invertir en El Salvador. Argumentos que pierden sentido cuando organismos financieros internacionales como el Banco Mundial y el BID deciden otorgarnos más préstamos o cuando el Gobierno estadounidense manifiesta su interés y compromiso de apoyar a la administración del presidente Funes. Entonces, surge la pregunta: ¿por qué los organismos internacionales y otras naciones sí confían en el país y nuestros empresarios no? Todo indica que estas gremiales empresariales tratan simplemente de desgastar políticamente al Gobierno.

Algo es claro: estos grupos de presión o gremiales empresariales rara vez expresan de manera explícita sus intereses. Por ello, es útil examinar su sistema de creencias a partir de lo que hablan y opinan sus ejecutivos o de lo que publican las gremiales. Veamos dos ejemplos. Para el caso de la política fiscal, un ejecutivo de la ANEP expresaba en la prensa escrita que la solución de los problemas del país pasa por una reforma fiscal integral —reconocerlo es ya un avance—, para la cual es necesario "hablar de eficiencia, de bajar el gasto corriente del Estado, de no seguir creciendo en la burocracia [...], de ampliar la base tributaria, de ver cómo se llevan más ingresos al Estado... pero un pacto fiscal no puede ser solo aumentar tributos a un sector de la población" (esto último en alusión a la gremial empresarial que representa).

Por otra parte, en la página web de la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador se lee, en relación a la propuesta del presidente Funes de aumentar salarios en la administración pública, lo siguiente: "Esta medida incrementará a los salvadoreños el costo de mantener, con sus impuestos, una burocracia más pesada y menos eficiente. Adicionalmente, es importante reflexionar que el incremento de salarios a los empleados públicos y el aumento de la burocracia estatal jamás se han traducido en mejores servicios de educación, salud y seguridad para los salvadoreños, y que en todo caso, habría que demandar del gobierno garantías de mejoras sustanciales en los servicios que provee a la población".

Los dos textos anteriores nos muestran parte del núcleo duro del sistema de creencias de estas gremiales empresariales sobre la burocracia, a la cual consideran como deficiente, pesada (por su tamaño) e incapaz de mejorar los servicios públicos (en educación, salud y seguridad) aunque se mejoren los salarios. La ciencia política indica que los actores políticos (las gremiales empresariales son uno de ellos) siempre tratarán de trasladar su sistema de creencias a los objetivos y acciones de las políticas públicas en las que intervienen, y para ello utilizarán todos los recursos que estén a su alcance. Difícilmente estos actores negociarán el núcleo fuerte de sus creencias, aun cuando los datos empíricos les demuestren que están equivocados. Más bien filtrarán la información de tal forma que solo aceptarán aquella que refuerza sus creencias. Reconociendo esta realidad política, conviene presentar información sobre el estado de la burocracia del país y su rol en la implementación de las políticas sociales.

La publicación del BID "La política de las políticas" dice que el tamaño de la burocracia del sector público en El Salvador es de las más pequeñas de Latinoamérica (un poco más del 2% de la población); un dato que contradice las creencias de las gremiales. Además, revela que nuestro índice de desarrollo del servicio civil (que incluye eficiencia, mérito y capacidad de la burocracia) es de 0.11 en una escala de 0 a 1: el segundo valor más bajo de los países de la región. Este pobre desarrollo del servicio civil del país ha sido el resultado de las administraciones pasadas, principalmente de los 20 años en que el partido Arena estuvo al frente del Ejecutivo. En la publicación también se construye un índice de calidad de las políticas públicas, en el cual, curiosamente, El Salvador tiene una clasificación alta junto a países como Costa Rica, Uruguay, México, Colombia y Brasil. Entre las variables que más inciden (están más correlacionadas) con este índice de calidad se encuentran la independencia del poder judicial, el índice de capacidad del Congreso y, en tercer lugar en orden de incidencia, el desarrollo del servicio civil (o burocracia). Esto nos permite concluir que en lugar de reducir la burocracia y de asumir que es ineficiente —como promulga el canon mental de las gremiales empresariales—, un Gobierno responsable debe apostarle a mejorar su servicio civil, ya que al final de cuentas es una pieza clave para la implementación exitosa de las políticas públicas.

Los estudios del servicio civil del país muestran que se ha experimentado avances en la organización del trabajo (descripción de puestos y definición de perfiles). Sin embargo, una de las principales dificultades es que no se han establecido escalas y políticas salariales claras que permitan un mejor desarrollo de la burocracia. De hecho, la compresión vertical de salarios (razón entre el promedio de la escala salarial más alta sobre la más baja) fue de 19.45 (3,194.02/164.23, en dólares), mientras que en Chile fue de 18.78 (4,666.18/248.25) para el año 2008. El presidente Funes, al tomar la decisión sobre el incremento salarial para los empleados públicos, da un primer paso para poner orden en el desarrollo del servicio civil. Es claro que una asignación mayor de recursos financieros no se traduce directamente en una burocracia eficiente, pero sí establece condiciones más favorables para que se logre.

En cuanto al impacto de la burocracia sobre las políticas sociales, conviene revisar algunos hallazgos de Hugh Heclo, presentes en su libro Modern social politics in Britain and Sweeden. Heclo estudió las políticas sociales (de desempleo, pensiones, jubilación y salarios, entre otras) de Gran Bretaña y Suecia para un periodo de 200 años. Una de sus conclusiones fue que los partidos políticos, los grupos de presión y las elecciones tuvieron un efecto casi despreciable en la mejora de las políticas sociales de estos países cuando se les compara con la influencia ejercida por la administración pública o el servicio civil. Heclo lo expresa así: "Aun cuando los partidos y los grupos de interés jugaron ocasionalmente un rol importante, fueron los servicios civiles los que proporcionaron los análisis y revisiones más constantes sobre la mayoría de acciones del gobierno. Los partidos y los grupos de interés típicamente requieren de estímulos dramáticos, como puede ser el incremento súbito de desempleados, para despertar su interés, a diferencia de la atención brindada por la administración que permaneció fuerte durante esta fluctuación del desempleo".

Ahora bien, si el plan quinquenal de desarrollo del presidente Funes enfatiza la implementación de políticas sociales, es totalmente legítimo y lógico que se mejoren los salarios de los empleados públicos y se disminuya la diferencia entre los más altos y los más bajos (compresión vertical de los salarios). No hay que olvidar, además, que algunas instituciones del Estado no han tenido aumentos salariales en más de ocho años y que, por tanto, es desproporcionado exigirles eficiencia cuando sus ingresos no les alcanzan para tener una vida digna. Les parezca o no a las gremiales empresariales, la burocracia pública —porque también hay burocracia privada— es fundamental para el éxito de las políticas sociales. No atender su situación —en este caso, salarial— implica posponer un problema que podría agudizarse en los próximos años, como ha sucedido con muchas demandas sociales que no fueron atendidas oportunamente por los Gobiernos anteriores y que ahora aparecen de manera recurrente en el país.