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La política fiscal es la principal herramienta de política económica de un Estado para alcanzar objetivos de desarrollo y de crecimiento económico, especialmente en un país dolarizado como El Salvador. Esta política se materializa en el Presupuesto General de la Nación.
Desde la década de los noventa, los presupuestos públicos se han caracterizado por la subestimación de gastos y la sobrestimación de ingresos, provocando la constante necesidad de endeudamiento de corto plazo no planificado. El Presupuesto de este año corrigió alguno de estos problemas, es más coherente con la realidad de las finanzas públicas. No obstante, el ajuste se centró mayoritariamente en reducciones del gasto, dejando de lado la discusión de una reforma tributaria que dote de mayores ingresos al Estado. En otras palabras, la solución a los problemas de caja se impuso sobre el uso de la política fiscal como herramienta fundamental para dinamizar el crecimiento económico y el desarrollo social.
Es inaudito que con tantas carencias en desarrollo social se reduzca el gasto público en rubros como la salud y la educación, más aún cuando tanto Arena como el FMLN han reconocido la necesidad de elevarlo en educación hasta alcanzar el 6% del PIB (con lo presupuestado para 2018, apenas se superará el 3%). Es imposible construir un país “productivo, educado y seguro” con recortes al gasto social.
La misma suerte corrió el gasto de capital, es decir, el destinado a mejorar el equipamiento, las edificaciones y la infraestructura pública: para 2018, se reducirá en términos absolutos respecto a 2017. Esto es especialmente preocupante al considerar que la inversión privada entre 1990 y 2016 fue, en promedio, de 12.8% del PIB, lo que ubica a El Salvador, junto a Guatemala, en los niveles más bajos de inversión de Centroamérica.
A quienes creen y pregonan que es necesario recortar gastos sociales para sanear las finanzas públicas se les olvida que ello merma el crecimiento económico. Y de acuerdo con diversos estudios, las bajas tasas de crecimiento en El Salvador elevan la deuda pública respecto al PIB. El mismo Fondo Monetario Internacional, que solía promover políticas de austeridad, ha cuestionado recientemente la idoneidad de estas medidas por su impacto negativo en el crecimiento económico y la desigualdad.
Para que el Estado se convierta en impulsor de una nueva estrategia de desarrollo es necesario dotarlo de recursos. Actualmente, la carga tributaria no supera el 16% del PIB, siendo una de las más bajas de Latinoamérica. Además, la estructura tributaria es regresiva: las personas con mayor nivel de ingreso pagan proporcionalmente menos que los de más bajos ingresos. Esto se mantendrá en 2018 y hasta que no se logre una verdadera reforma fiscal progresiva. De acuerdo con el Presupuesto aprobado, el 57% de ingresos tributarios provendrá de impuestos indirectos, como el IVA, un gravamen al consumo, no vinculado al nivel de ingreso; mientras que el 43%, de impuestos directos, como la renta.
Por todo lo anterior, la UCA, empeñada en contribuir a sentar las bases para hacer de El Salvador un país más justo, equitativo y con oportunidades para toda su población, propone lo siguiente.
1. Luchar contra la evasión fiscal. Para incrementar la recaudación desde una perspectiva progresiva es necesario luchar contra la evasión. Según el Ministerio de Hacienda, las empresas recaudadoras del IVA se apropian indebidamente el 30% de la recaudación. Del impuesto sobre la renta a personas jurídicas, se estima una evasión de entre el 40% y el 50% del potencial a recaudar. La evasión refuerza el carácter regresivo del sistema tributario, pues son las personas y empresas con mayor nivel de ingreso las que tienen mayor posibilidad de evitar cumplir con sus obligaciones tributarias. Se debe, pues, dotar de instrumentos al Ministerio de Hacienda, como la ley de cobro coactivo, y aumentar las penas para los evasores.
2. Evaluar y cuantificar aquellas medidas que buscan incentivar algunos sectores económicos a través de la reducción de las obligaciones tributarias. El Ministerio de Hacienda estimó que para 2013 el gasto tributario del impuesto sobre la renta alcanzó el 1.39% del PIB, mientras que el gasto tributario en IVA fue del 1.51%. No es posible que en un país con recursos tan limitados se ofrezca exoneraciones impositivas sin ningún tipo de evaluación que las sustente. Es necesario establecer objetivos claros a estos incentivos (como la generación de empleo) y corroborar que se están cumpliendo con las obligaciones requeridas.
3. Aprobar impuestos directos mayores a las altas rentas y reestablecer los impuestos al patrimonio y predial. Una reforma tributaria de este tipo disminuiría la necesidad recurrente de aprobar más tributos que recaen sobre los hogares de ingreso medio y bajo. No faltará quienes señalen que crear impuestos reducirá el crecimiento económico, pero, de acuerdo con estudios del FMI, incrementar la carga tributaria en un punto porcentual del PIB tiene menor impacto en el crecimiento que una disminución de un punto porcentual del gasto público con respecto al PIB.
4. Implementar el IVA diferenciado. Mientras no se implementen medidas de carácter progresivo, es contradictorio discutir el incremento generalizado del IVA (un reciente estudio del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales afirma que ello incrementaría la pobreza y la desigualdad). Lo que sí puede discutirse es un IVA diferenciado, menor para alimentos y medicinas, y mayor para bienes suntuarios como carros de lujo, joyas y yates.
5. Apostar por sectores estratégicos que dinamicen el empleo y el mercado interno. Quienes siguen defendiendo viejos dogmatismos sobre la ineficiencia generalizada de lo público, deben percatarse de que esas mismas ideas fundamentaron la estrategia de desarrollo que tiene a El Salvador en la delicada situación actual; una estrategia que privatiza ganancias y socializa las pérdidas. Es esencial destinar gasto público para apoyar nuevas iniciativas productivas, especialmente aquellas que tienen una lógica diferente a la del lucro y se enfocan en la reproducción material de la vida de los trabajadores. Ante el pobre desempeño de la iniciativa privada, la inversión pública debe adquirir más protagonismo. En un mundo globalizado no es posible competir si el Estado no invierte más en las personas y en tecnología.
Por supuesto, las cinco medidas propuestas tendrán que acompañarse de una mayor transparencia en la ejecución presupuestaria y el actuar público. La corrupción, la ineficiencia y la falta de ética en el gasto tienen un doble efecto: disminuyen el impacto de las erogaciones públicas en mejorar la calidad de vida de las personas e incrementan el descontento de la población con los partidos políticos y los funcionarios, tal como se refleja en las encuestas de opinión pública.
Los recursos adicionales que se obtengan con estas transformaciones pueden utilizarse para incrementar el gasto en desarrollo social, en seguridad y en inversión pública. El Salvador cuenta con planes en educación y en seguridad, ampliamente consensuados, que no pueden implementarse en su totalidad por falta de financiamiento: el Plan El Salvador Educado, que apunta a construir una sociedad “más justa, productiva y equitativa”; y el Plan El Salvador Seguro, que busca una solución integral al problema de la inseguridad distanciándose de las medidas de represión como camino único.
Los miembros de la próxima Asamblea Legislativa deberían dialogar, discutir y comprometerse con algunas de estas medidas, y con otras propuestas que planteen una nueva estrategia de desarrollo sustentable. De lo contrario, el próximo Gobierno, sin importar de qué partido sea, únicamente administrará una estrategia económica —no de desarrollo— agotada que solo beneficia a un reducido grupo y que depende de la constante expulsión de salvadoreños.
La Libertad, 2 de marzo de 2018
