La libertad legislativa y los funcionarios de segundo grado

Cuando se esperaba la disminución de las tensiones político-sociales luego de la tregua anunciada por las pandillas, la realidad ha demostrado que en El Salvador la inestabilidad es la regla general y la calma, la rara excepción. Ahora que la montaña rusa legislativa se ha detenido —por un momento—, previo al inicio del siguiente periodo, conviene analizar algunas de las últimas decisiones tomadas por la Asamblea, desde un abordaje distinto al mediáticamente difundido. Un abordaje que permita perfilar esta situación coyuntural frente a soluciones estructurales.

Ha sido ampliamente discutida y reprochada entre parte de la sociedad civil la decisión de la Asamblea Legislativa de nombrar al Fiscal General de la República y a los cinco magistrados de la Corte Suprema de Justicia cuando aún falta mucho tiempo para que finalice el periodo del mandato de los funcionarios actuales. Se ha discutido, también, sobre la remoción de Belarmino Jaime del cargo de presidente de la Corte Suprema de Justicia, y ello no por haber sido separado de la presidencia, sino por sacarlo de la Sala de lo Constitucional. Y solo algunos cuantos han criticado el retraso en el nombramiento de los magistrados propietario y suplente del Tribunal de Ética Gubernamental.

En la discusión se ha cuestionado, principalmente, la constitucionalidad de la primera de las decisiones mencionadas. Sobre la decisión de nombrar a los funcionarios de segundo grado meses antes de que termine el periodo de quienes están en funciones, se debe ser muy contundente: no existe inconstitucionalidad alguna. Esto por un motivo: la Constitución no le establece un límite temporal a la Asamblea Legislativa para que realice los nombramientos de estos funcionarios.

Dado que realizar esos nombramientos es atribución y potestad —no facultad— de la Asamblea Legislativa, sin que exista un límite temporal para que lo haga, es claro que la decisión de cuándo hacerlo queda al libre arbitrio de la propia Asamblea. Así, puede establecer reglas claras y permanentes al respecto (en su reglamento interno) o unas transitorias en cada elección (mediante acuerdos legislativos) para realizar el procedimiento y los nombramientos. No se debe olvidar que en periodos legislativos anteriores ya han existido precedentes, como fue el caso de la reelección del fiscal Belisario Artiga en 2006, cuando la correlación de fuerzas se decantaba a favor de la actual oposición legislativa.

Así, teniendo claro que la decisión no está prohibida por la Constitución, el carácter ético de la actuación de los diputados en este caso, que es otro punto discutido, si bien es necesario evaluarlo para la generación de opinión pública, no pasa a ser constitucionalmente relevante en términos jurídico-técnicos. Que el actuar de los diputados sea considerado socialmente antiético no produce efectos jurídicos en nuestro ordenamiento jurídico, lastimosamente. El requisito de la moralidad notoria para los candidatos a diputado es aún un principio constitucional cuyo mecanismo de comprobación no se ha plasmado en las leyes secundarias. Pero no por la omisión legislativa este principio es inexigible, pues la Sala de lo Constitucional podría pronunciarse estableciendo criterios para evaluar la moralidad de los candidatos. (Tengo entendido que este es uno de los asuntos sobre los que la Sala de lo Constitucional se pronunciará, en el caso del último nombramiento de los magistrados de la Corte de Cuentas.)

Esta separación entre ética y legalidad es necesaria tenerla presente, dada la tendencia de algunos funcionarios públicos de defender una democracia aritmética, ubicada lejos de la ética. Al no existir un límite temporal que fije cuándo la Asamblea Legislativa debe elegir a los funcionario de segundo grado, al dejar esa decisión a la voluntad de 56 o más de nuestros representantes legislativos, se presentan dos posibles vías para evitar en el futuro una situación similar: o esperamos que los diputados actúen con buenas intenciones y éticamente, escuchando la opinión de aquellos sectores de la sociedad que deseen expresarse; o, como sociedad, desde cada uno de los espacios donde participemos, nos cuestionamos sobre la necesidad de una profunda reforma institucional y constitucional en la organización del Estado y en la distribución y ejercicio del poder público, para establecer los controles jurídicos idóneos que impidan el mal uso de este poder bajo la apariencia de libertad legislativa, como sucede en este caso. Es obvio que la Asamblea Legislativa debe ostentar atribuciones, potestades y facultades con un margen de libertad, pero ello no significa que pueda ejercerlas con una libertad sin límite y control alguno.

Si bien es aceptable que parte de la sociedad civil muestre su inconformidad contra las acciones de los funcionarios públicos que considere arbitrarias, resulta cuestionable que al mismo tiempo no presente propuestas concretas que erradiquen de raíz el exceso descontrolado de libertad legislativa. Si se personaliza el reproche contra diputados o grupos parlamentarios específicos, se disminuye la importancia de acciones similares en el pasado bajo el argumento de que los responsables "ya se disculparon", y se deja de exigir cambios que impidan una situación similar en el futuro. Queda la interrogante de si los que hoy protestan están en contra de esta práctica en general o más bien de quienes la practicaron en esta ocasión.

Algo distinto ocurre con la decisión legislativa de separar al magistrado Belarmino Jaime de la Sala de lo Constitucional. En este punto, conviene hacerse la siguiente interrogante: ¿el presidente de la Sala lo es por ser presidente de la Corte Suprema de Justicia? O ¿el presidente de la Corte lo es por ser presidente de la Sala? Si atendemos a la lógica interna y a la literalidad del texto constitucional, sin realizar ninguna interpretación teleológica y sistemática del mismo, como tanto le gusta a muchos funcionarios públicos, podemos llegar a la siguiente conclusión: el magistrado presidente de la Corte adquiere ese cargo por ser presidente de la Sala, calidad que obtiene a su vez por ser miembro de la misma.

De acuerdo al artículo 174 inciso 2 de nuestra Constitución, el presidente de la Sala de lo Constitucional es necesariamente miembro de dicha instancia, siendo los efectos de esa presidencia adquirir el cargo de presidente de la Corte Suprema de Justicia y del Órgano Judicial también. En ese sentido, si los miembros de la Sala de lo Constitucional son elegidos en esa calidad para un periodo de nueve años por mandato constitucional (art. 186 inciso 1 de la Constitución), es cuestionable constitucionalmente que se haya separado al magistrado Jaime de la Sala de lo Constitucional antes de haber concluido su periodo. Se concluye, además, que el presidente de la Corte Suprema de Justicia debe provenir única y exclusivamente de la Sala de lo Constitucional, pudiendo cambiarse cada tres años, pero siempre y cuando se elija en su sustitución a un magistrado de la misma instancia. Para el caso, si la Asamblea Legislativa pretendía nombrar un nuevo presidente de la Corte Suprema de Justicia por estar insatisfecha con el desempeño del magistrado Jaime, lo adecuado hubiese sido darle el nombramiento a cualquiera de los integrantes de la Sala, pudiendo ser incluso el nuevo magistrado que se integraba.

Si bien el magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia y del Órgano Judicial, que realiza funciones administrativas y representativas, está sujeto a la confianza que le deposita la Asamblea Legislativa cada tres años, no puede ignorarse que también ejerce una función de juez desde la Sala de lo Constitucional. Por la propia lógica en que adquiere los nombramientos, antes de ser administrador y representante del Órgano Judicial, es juez del tribunal último que vela por la constitucionalidad en el país. En otras palabras, bajo el principio de independencia judicial y de estabilidad en el cargo, la composición de la Sala de lo Constitucional, de la cual es parte el presidente de la Corte, no puede depender de la voluntad legislativa que se expresa cada tres años aproximadamente; no puede depender de la voluntad de las mayorías legislativas transitorias.

Por tanto, y volviendo a la cuestión anterior, para evitar confusiones y arbitrariedades contra el magistrado presidente de la Sala de lo Constitucional en general, es conveniente revisar la organización e interrelación de los órganos constitucionales. En este caso, la conexión y funcionamiento de la Sala de lo Constitucional con respecto a los órganos Judicial y Legislativo; y, en específico, la relación del presidente de la Sala con la Asamblea Legislativa. En definitiva, la historia salvadoreña demuestra que es necesaria una profunda reforma constitucional que le establezca mejores o nuevos controles al poder público que ejercen los distintos órganos constitucionales y funcionarios estatales. Una reforma constitucional que provenga de un amplio diálogo social, generado por la sociedad civil sin que ningún sector o agrupación de la misma imponga agendas o propuestas acabadas, pues para establecer verdaderos controles democráticos es necesario construirlos y articularlos democráticamente.