Sobre los concejos municipales plurales

La democracia representativa genera inconformidades incluso en los países de larga trayectoria democrática y que muestran los más altos índices de desarrollo humano. En este tipo de democracias, es cada vez más frecuente escuchar que se gobierna para el interés de unos pocos, no para el beneficio de la mayoría. Ante ello, algunos especialistas sugieren utilizar mecanismos no electorales que, sirviendo de contrapesos, aseguren la igualdad política. Estos mecanismos no electorales tienen que ver con la implementación de instrumentos de transparencia en la gestión pública —que permiten a los ciudadanos monitorear el desempeño de sus políticos— y el uso de la movilización política en sus diversas formas (como la creación de una demanda social en relación a un problema de interés público, el desarrollo de eventos políticos para atraer la atención de las autoridades y la mediatización de problemas).

Obviamente, estos contrapesos a la democracia representativa no siempre abonan a fortalecer la igualdad como valor democrático. En el caso de la movilización política, porque los recursos de los encargados de llevarla a cabo son superiores a los de cualquier ciudadano. Un ejemplo de esto lo constituye la movilización que emprendió la ANEP para visibilizar su propuesta "Compromiso por la democracia", construida sobre la base de lo que ya antes habían planteado un buen número de organizaciones. La ANEP puso en acción sus diversos recursos (mediáticos, financieros y de lobby político) para imponer su voz por encima de la de más de 120 organizaciones que la habían antecedido en su propuesta. Entonces, si la democracia representativa y los mecanismos no electorales de contrapeso no garantizan valores democráticos como la igualdad política, la rendición de cuentas y la legitimidad, es necesario pensar en la implementación de mecanismos de democracia participativa como los que se impulsan actualmente en varios países suramericanos.

Un ejemplo es la experiencia brasileña con los presupuestos participativos, en los que se combina democracia participativa con representativa de tal forma que las inversiones municipales, la planificación urbana y el desarrollo de las comunidades se hacen a nivel de ciudad, como hacían los antiguos griegos. En el caso brasileño, la ciudad se divide en regiones, las cuales a su vez se dividen en vecindarios. De esta forma, en los vecindarios los ciudadanos priorizan sus necesidades, analizan los proyectos ejecutados, definen las posibles obras públicas a realizar y votan por sus propuestas. Además, eligen a sus representantes ante las regiones, en las cuales se sigue un proceso participativo similar al de los vecindarios, para llegar finalmente a decisiones al nivel de la ciudad. Es en este proceso de participación ciudadana donde el ideal de igualdad política adquiere sentido, y es esta la razón de que Brasil sea hoy en día un referente en términos de democracia.

En El Salvador podríamos acercarnos a algo semejante a través de los concejos municipales plurales, cuya creación es una de las propuestas de la ANEP. La idea es buena, pero siempre y cuando en dichos concejos se institucionalicen procesos de participación ciudadana, que de momento no se han planteado. Es claro, además, que una justificación adecuada para los concejos municipales plurales será clave en el proceso de su creación, pues en última instancia será el sistema político —en particular, los partidos políticos en la Asamblea— el que aceptará o rechazará la propuesta. En vista de ello, se presentan a continuación las justificaciones desarrolladas en el documento "Compromiso por la democracia", junto con algunas consideraciones.

Dice la ANEP que "en la práctica, resultan ‘victoriosos’ partidos políticos que reciben el apoyo de menos del cincuenta por ciento de los votantes; lo que indudablemente limita la representatividad de las autoridades electas y afecta la legitimidad de las decisiones y acciones del gobierno local". Ciertamente, los partidos políticos entran a la contienda electoral bajo la regla de que el que obtiene la mayor cantidad de votos es el ganador. Entonces, si estas son las reglas del juego político, ¿qué es lo que limita su representatividad e ilegitima sus decisiones y acciones? Que no nos guste el mecanismo de elección por mayoría simple es otra cosa. Además, cualquier regla electoral dentro de una democracia representativa tendrá siempre el problema de que unos pocos decidan por la mayoría; esto aun cuando el poder se distribuya entre más partidos. En otro punto, de acuerdo a la ANEP, bajo la nueva regla electoral propuesta en su documento, la mayoría de concejales siempre se asignaría al partido más votado para facilitar la gobernabilidad; y el resto de ellos, por un mecanismo de cocientes y residuos.

Una segunda justificación: "La manera en que se conforman los concejos municipales reproduce y profundiza a nivel local la polarización en que se encuentra el sistema político salvadoreño, imposibilitando la existencia de un plan de desarrollo municipal que efectivamente tenga posibilidades de ejecutarse". Si bien es cierto que el sistema de mayoría simple tiende a afirmar un sistema partidario dual, la polarización política del país no se explica exclusivamente por esta regla electoral. Por ejemplo, en el caso de la elección de diputados —que sigue una regla de representación proporcional—, la tendencia es hacia un bipartidismo hegemónico, tal como muestra el hecho de que a Arena y al FMLN pertenecieron cerca del 72.62% de los congresistas entre 1994 y 2009.

Finalmente, el documento de la gremial empresarial afirma que "los proyectos y procesos de mediano plazo que resuelven problemas de la población en las diferentes localidades se ven truncados al cambiar el gobierno municipal. Un nuevo partido que accede al gobierno trae consigo nuevos planes, lo que impide dar continuidad al desarrollo local". Ante esto, la ANEP sugiere concejos municipales plurales electos para cinco años. Pasar de tres a cinco años implica retardar la rendición de cuentas vertical, que es la que hacen los gobernados en cada elección al mantener o retirar de sus cargos a los funcionarios. Dado que los mecanismos de rendición de cuentas horizontales (como los que ejerce la Corte de Cuentas) no funcionan como debieran, es poco claro que esta medida le convenga al país. En todo caso, la continuidad de los planes de desarrollo local siempre se interrumpiría cada cinco años con el cambio de partido gobernante. Más bien, el problema de la falta de continuidad en los planes de desarrollo local tiene que ver con la cultura y madurez política del liderazgo político salvadoreño, así como con la ausencia de mecanismos de contraloría desde la sociedad.

Así las cosas, si bien los concejos municipales plurales abren la posibilidad de profundizar la democracia representativa en el país, acertado sería complementarlos con mecanismos de participación ciudadana institucionalizados. Uno de ellos podría ser condicionar la otorgación de los dineros del Fodes a que un porcentaje importante de sea ejecutado de manera participativa por los gobiernos locales. También es necesario fortalecer una organización social comunitaria que permita incrementar los bajos niveles de participación política de los salvadoreños.