¿Ordenar el territorio o romper los desequilibrios?

A partir de lo que se escucha y se lee sobre los planes que impulsará el presente Gobierno, se concluye que la descentralización y el apoyo al desarrollo local serán una prioridad en los próximos años. Esto parece adecuado en un país como el nuestro, en donde las desigualdades son enormes. Al revisar la distribución del ingreso por quintil de la población (en % de ingresos), se encuentra que en 2001 el 20% de la población más pobre (quintil 1) recibió un 2.9% del ingreso total del país; mientras que el 20% más rico (quintil 5), el 56%. Es claro que esta desigualdad se refleja en desequilibrios en el acceso a los servicios básicos, como la salud, alimentación, energía, educación y vivienda. También, dada la cercanía de la población con su municipalidad, parece razonable que una estrategia para beneficiar a los sectores más pobres del país se canalice a través de instancias locales.

Normalmente, las municipalidades tienen como funciones principales las de ordenar, planificar y proteger al menos cuatro patrimonios de su territorio: el patrimonio natural, el patrimonio cultural, el patrimonio arquitectónico y físico del entorno, y el patrimonio de conocimiento y saber tecnológico de su población. Usualmente, este último se refiere a lo que es capaz de hacer la gente que vive en un territorio determinado. Sin embargo, se descuida o no es considerado y potenciado por las municipalidades como un patrimonio, a pesar de que es el que mayor impacto tiene en el desarrollo social y económico de los municipios. Al final de cuentas, son las actividades socio-económicas que se desarrollan en el territorio las que contribuyen a mejorar o a deteriorar los otros patrimonios. Para hacer frente al reto de proteger sus patrimonios, las municipalidades disponen de tres instrumentos básicos: los planes de desarrollo social y económico, algunas veces llamados "planes estratégicos"; el plan de ordenamiento territorial; y las asociaciones municipales. En este texto abordaremos el segundo de estos instrumentos.

Existen muchas definiciones de plan de ordenamiento territorial. Dos que considero importantes son las siguientes. En primer lugar, "ordenar el territorio es asegurar el desarrollo equilibrado del conjunto de regiones que lo componen". Para ellos se necesitan cuatro elementos: una estructura de autoridad, la delimitación del territorio en circunscripciones, redes de comunicación para unir los diferentes puntos del territorio y un sistema de ayuda al desarrollo económico y social para equiparar-igualar o compensar los desequilibrios del desarrollo regional. En segundo lugar, un plan de ordenamiento territorial es el proceso técnico-político por el cual, mediante un conjunto de acciones y decisiones concertadas y técnicas, se concretan en el espacio territorial los objetivos, políticas y estrategias de los planes de desarrollo económico, social y ambiental, buscando como resultado la racionalidad en la ocupación y uso del territorio y sus recursos. En el territorio se disponen ordenadamente la infraestructura física, los asentamientos poblacionales y las actividades económicas con base en los recursos naturales y las vocaciones regionales, en términos de compatibilidad ambiental y de seguridad física. (Esta última tomada del Foro Ciudades para la Vida, de Perú).

Ambas definiciones aportan elementos claves para tener un plan de ordenamiento territorial exitoso: concertación entre actores que ocupan el territorio; estructura de autoridad que dirige el plan; caracterización del territorio en regiones homogéneas para identificar desequilibrios y acciones concretas (sociales y económicas) a desarrollar en las diferentes regiones; plan de financiamiento que rompe con los desequilibrios y procura una región con igualdad; y una red de conectividad (vial, telecomunicaciones, Internet, etc.) que permite desplazarse a todos los actores para tener acceso a servicios como salud, educación, alimentación, trabajo digno, información, entre otros.

La Ley de Medio Ambiente del país establece la cuenca hidrográfica como circunscripción adecuada para analizar el territorio. En el Artículo 14, literal b, se establece lo siguiente: "Para incorporar la dimensión ambiental en toda política, plan o programa de desarrollo y ordenamiento del territorio, deben tomarse en cuenta los siguientes criterios: [...] (b) Las características ambientales del lugar y sus ecosistemas, tomando en cuenta sus recursos naturales y culturales y en especial, la vocación natural y el uso potencial del suelo, siendo la cuenca hidrográfica, la unidad base para la planeación del territorio".

Tomar la cuenca hidrográfica como unidad de planificación plantea un reto para el país. Las cuencas no coinciden con las divisiones administrativas de los 262 municipios, lo que hace necesario que los planes de ordenamiento territorial deban realizarse a escala de microregiones. De hecho, el instrumento de la asociación entre municipios es el que puede otorgarles una mejor representación política y mayores posibilidades de éxito en la gestión de la cooperación nacional e internacional para impulsar sus planes de ordenamiento territorial.

En una clase en la UCA sobre este tema, a funcionarios de municipalidades se les realizaron varias preguntas. Estas y sus respectivas respuestas se presentan a continuación:

¿Qué es un plan de ordenamiento territorial? (1) Es una delimitación geográfica en donde se distribuyen ordenadamente las diferentes actividades económicas, sociales, culturales dentro de un marco de afinidad con los recursos naturales y el medio ambiente que nos brinde una seguridad física. (2) Es el ordenamiento de acciones sociales, económicas y humanas dentro de un área geográfica para la preservación de los recursos ambientales. (3) Es un conjunto de programas que establecen proyectos de una adecuada distribución de los bienes que buscan el desarrollo sostenible y sustentable en un terreno adecuado.

¿Por qué no funcionan la mayoría de los planes de ordenamiento territorial desarrollados en el país? (1) No hay ordenanzas municipales que los respalden; las autoridades archivan los planes; no logramos visualizar la importancia del plan; desconocimiento de los mismos. (2) Por aspectos políticos, sociales, intereses personales, económicos y falta de aplicación de las leyes existentes. (3) Desconocimiento, falta de seguimiento, no son conocidos por la población y falta de consensos. (4) Falta de educación y conciencia ambiental de la población, y falta de políticas al momento de poner en marcha el plan.

¿Qué aspectos son los más importantes para desarrollar e implementar un plan de ordenamiento territorial (1) Participación ciudadana informada. (2) Definir claramente los objetivos sobre lo que se quiere hacer con el territorio a corto, mediano y largo plazo. (3) Un plan de ordenamiento territorial integral que busque el desarrollo sostenible. (4) La organización de la población. (5) Voluntad política y conciencia social.

Para concluir, es importante decir que el concepto de "ordenar el territorio", en el sentido de disponer adecuadamente los asentamientos humanos, las actividades socioeconómicas y otras, debe trascender a uno más amplio: "romper desequilibrios". Romperlos a fin de convertir el territorio que habitamos en un proyecto integral que combine la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y equilibrio espacial y territorial. Ello permitirá elevar la calidad de vida y el bienestar de cada familia y ciudadano que viven en el territorio.

Al revisar las respuestas dadas por los funcionarios municipales se concluye que el tema de los planes de ordenamiento territorial ya ha sido estudiado lo suficiente. Lo que ahora se espera del nuevo Gobierno es voluntad política para impulsar estos instrumentos de planificación territorial.