Comentarios sobre la Ley General de Recursos Hídricos

Por más de 15 años, organizaciones sociales, ambientales, religiosas y académicas han propuesto diferentes anteproyectos de ley que permitan una adecuada gestión y preservación del agua. Por diferentes tipos de intereses, sobre todo empresariales, la aprobación de una Ley General de Aguas no ha sido posible hasta ahora, a pesar de la urgencia y la necesidad de que exista una regulación sobre el tema. La última propuesta ciudadana de Ley General de Aguas y Saneamiento fue presentada el pasado 14 de junio con el respaldo de gran parte del movimiento social. Sin embargo, el pasado 18 de junio, a iniciativa del presidente de la República, fue presentado a la Asamblea Legislativa el anteproyecto de Ley General de Recursos Hídricos (LGRH).  En una nueva coyuntura y con nuevos actores en el escenario, el presidente de la Asamblea Legislativa, Ernesto Castro, indicó que el anteproyecto del Gobierno sería estudiado en una comisión ad-hoc y que escucharán las opiniones de todas los sectores sociales. Con base a la propuesta ciudadana y a la propuesta del gobierno se hace el presente análisis.

Título primero: Disposiciones generales

En el  artículo 1 de la propuesta del Gobierno (LGRH) se puede destacar que, a diferencia del anteproyecto de Ley Integral de Aguas presentado en 2017, este sí es una ley de orden público. Sin embargo, de entrada, esta propuesta hace un especial énfasis en el desarrollo económico, a diferencia de la propuesta ciudadana de Ley General de Aguas (LGA) que hace un énfasis en garantizar el acceso al agua para todas las personas.

Por su parte, tanto en la propuesta ciudadana como en la propuesta del Gobierno se reconoce al agua como un bien nacional de uso público y se destaca que es el Estado el principal responsable de su gestión. Sin embargo, el anteproyecto del Gobierno excluye del dominio público a las aguas lluvias y a las almacenadas artificialmente por particulares (Art. 4, LGRH y propuesta ciudadana de LGA). Además, ambos anteproyectos de ley reconocen entre sus principios al agua como un derecho humano (art.7, LGRH y propuesta ciudadana de LGA), pero en la propuesta del Gobierno se eliminan principios importantes como el de participación ciudadana y el de enfoque de género.

Título segundo: Marco institucional y zonificación hídrica

Tanto en la propuesta ciudadana como en la propuesta del Gobierno se establece la creación de un ente rector autónomo de derecho público adscrito al Ministerio de Medio Ambiente. En la propuesta ciudadana a este ente rector se le llamó Autoridad Nacional del Agua (ANA) y en la propuesta del Gobierno, Autoridad Salvadoreña del Agua (ASA). Sin embargo, una de las mayores diferencias entre ambos proyectos de ley se puede observar en la conformación de dicho ente rector. El anteproyecto de Ley General de Recursos Hídricos solo contempla que la ASA estaría conformada por un presidente y una junta directiva, mientras que la propuesta ciudadana señalaba que la ANA estaría conformada por un presidente, una dirección ejecutiva, una junta directiva y tres organismos zonales de cuenca (art. 12, LGRH). La junta directiva de la ANA estaría conformada por los titulares del Ministerio de Medio Ambiente, Agricultura, Salud, Obras Públicas, Economía y FISDL.

Por su parte, la junta directiva de la ASA estaría conformada por 12 personas: representantes del Ministerio de Medio Ambiente, Agricultura, Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), Turismo, Vivienda, Gobernación, además de un representante de la Autoridad de Agua Potable y Saneamiento, un representante de universidades públicas y privadas y un representante de la sociedad civil. Sobre este punto es importante destacar que el Gobierno no ha explicado en qué consistirá la Autoridad de Agua Potable y Saneamiento ni qué funciones tendrá. Además, tampoco se especifica de qué ámbitos de la sociedad civil provendrá el representante de dicho sector. Se observa también que la Ley General de Recursos Hídricos otorga un exceso de poder al presidente de la República ya que, incluso, los representantes de sectores no gubernamentales tendrán que ser escogidos por él (Art.18, LGRH). Tampoco se incluye en el anteproyecto de ley del Ejecutivo algún tipo de participación de las municipalidades. Por otro lado, algunas organizaciones sociales y ambientales también han señalado que CEL es un ente usuario del agua por lo que se convertiría en juez y parte al formar parte de la junta directiva de la ASA, y sería CEL quien regularía el  uso de agua para generación de energía. Por otro lado, el uso de agua para agricultura estaría regulado por el Ministerio de Agricultura por medio de la Ley de riego y avenamiento, con lo que se estarían manteniendo las contradicciones entre las competencias de distintas instancias.

De igual manera, como ya se ha señalado anteriormente, en la propuesta del Ejecutivo, desaparece toda la estructura de consulta y participación ciudadana, tanto a nivel nacional como local, que en la propuesta ciudadana se reflejaba en la creación de un Consejo Consultivo y en los Organismos Zonales de Cuenca (OZC) (art. 26-30, propuesta ciudadana de LGA). Además, el anteproyecto del Gobierno señala que las cuencas hidrográficas serán la unidad natural para la planificación, manejo sostenible y gestión integral de los recursos hídricos, pero no señala los mecanismos para hacer operativas las funciones que se le atribuyen a estas unidades (Art. 22-26, LGRH). La ausencia de estos puntos es de especial preocupación puesto que  la problemática del agua en El Salvador empieza a nivel local donde se genera la deforestación, el mal uso del suelo, prácticas agrícolas inadecuadas, el uso de pesticidas tóxicos, la contaminación por parte de la industria, la aprobación de permisos para actividades dañinas al agua. De hecho, de acuerdo con Cotler et al (2013) “el manejo apropiado de una cuenca brinda beneficios a la sociedad, que se originan de una amplia gama de bienes y servicios ecosistémicos que parten de mantener las funciones ecológicas, sociales y económicas de la propia cuenca a partir del manejo participativo, adaptativo, sistemático y con visión a largo plazo del territorio” (p.16). Por ello, las soluciones a la crisis del agua deben empezar por una adecuada gestión y protección de las cuencas.

Título tercero: Política, planificación, sistema de información y registro nacional de los recursos hídricos

De acuerdo con el artículo 34 del anteproyecto de LGRH, “la Política Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos es el conjunto de estrategias, lineamientos y acciones que guiarán las actuaciones de las instituciones públicas centrales, autónomas y municipales en la elaboración e instrumentación de políticas sectoriales, planes, programas y proyectos relacionados con la gestión integral del recurso hídrico”. En la propuesta ciudadana de LGA, el tema de la política hídrica se encuentra más desarrollado, ya que establece que la política “deberá asegurar el aprovechamiento equitativo y sustentable de las aguas, el mantenimiento y mejoramiento de su calidad para satisfacer los diversos usos, con prevalencia de los prioritarios”. En ese sentido, el enfoque de la política hídrica de la propuesta de ley del Ejecutivo se encuentra limitado, ya que no otorga la importancia debida a los usos prioritarios del agua (especialmente el doméstico) ni la protección de las cuencas hidrográficas. Además, en los lineamientos que debe contener la política hídrica, tampoco se refleja la participación ciudadana, el enfoque de género, el control de la contaminación de aguas superficiales y subterráneas y el enfoque de adaptación al cambio climático que sí estaban contemplados en la propuesta ciudadana de LGA en su artículo 40. Tanto la política hídrica como el plan de gestión de los recursos hídricos debían ser elaborados con participación ciudadana con el acompañamiento de un comité consultivo. En la propuesta gubernamental desaparecen estos elementos.

Título cuarto: Utilización del dominio público hidráulico

En las discusiones sobre los distintos anteproyectos de Ley de Aguas, las organizaciones sociales siempre han mantenido la postura de priorizar los usos del agua. En esa línea, el uso de agua de mayor de importancia es el doméstico. Por ello, en el artículo 63 de la propuesta ciudadana de LGA, se establecía un orden preferencial sobre los usos del agua: a. Uso para el consumo humano y doméstico, abastecimientos de poblaciones y uso para la sostenibilidad de ecosistemas; b. Uso agropecuario; c. Uso para la generación de energía eléctrica; d. Uso industrial y comercial; e. Usos recreativos; y, f. Otros usos. No obstante, en el artículo 54 de la propuesta de ley del Gobierno, no se enlista el uso preferencial del agua, aunque sí se señala que el consumo humano es prioritario. De igual forma, el artículo 51 del anteproyecto del Ejecutivo también destaca que el uso doméstico será prioritario, pero no hay mayor desarrollo sobre este aspecto. El resto de usos del agua estarán en función de los planes hídricos de cada zona. Sin embargo, anteriormente ya se ha señalado que la ley no estipula de qué manera y bajo qué tipo de organización se hará operativo el enfoque de cuencas y zonas hidrográficas.

Uso y aprovechamiento del agua

Otro de los puntos más problemáticos que se encuentran en el anteproyecto de LGRH son las autorizaciones y los permisos para el aprovechamiento de las aguas ajenos al uso doméstico. En el artículo 61 de dicho anteproyecto se establece que “La ASA podrá autorizar a particulares a través de una autorización, uso consuntivo o no consuntivo, o aprovechamiento de determinada cantidad y calidad de agua superficial o subterránea (...) Las autorizaciones nivel 1 sobre el uso y aprovechamiento de los recursos hídricos será cuando el volumen solicitado sea igual o mayor de 473,040 metros cúbicos por año y podrá emitir autorizaciones nivel 2, cuando el caudal solicitado sea de 473,040 metros cúbicos por año o menor. Las autorizaciones nivel 1, serán otorgadas por un plazo de vigencia no mayor de quince años y las autorizaciones del nivel 2, tendrán un plazo de vigencia de hasta cinco años; ambas autorizaciones podrán ser renovadas y plazos contados a partir de la notificación de conformidad a lo establecido legalmente”. En este punto se advierte que el plazo de vigencia de los permisos es crítico. En la propuesta ciudadana de LGA se plantea que las autorizaciones y permisos se otorgarán por un período no mayor a 3 años, con el objetivo de evaluar cada cierto tiempo las condiciones en las que se encuentra el acuífero explotado. De igual forma, se advierte que los permisos otorgados por un período de 15 años pueden ser sujeto de pocas o nulas regulaciones. Por ello, se sugiere renovar los permisos solo después de haber realizado una auditoría del agua que ha sido autorizada para aprovechamiento, con el fin de garantizar la sustentabilidad y el goce del uso doméstico.

Las organizaciones sociales, ambientales, religiosas y académicas que han promovido la aprobación de una ley de aguas han señalado que dicha ley debe contener cinco elementos clave: el agua como bien público, reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento, gestión pública con participación de la población, gestión sustentable de las cuencas hidrográfica y régimen financiero justo y equitativo. Estos elementos se engranan para garantizar un enfoque de Derechos Humanos en la gestión del agua.  Al eliminar uno de ellos, este tipo de gestión queda comprometida. En este caso, la concentración y centralización de  la toma de decisiones, la mutilación de la participación de la ciudadanía, la laxitud para otorgar permisos para explotar los bienes hídricos, solo dejan en evidencia que la propuesta de ley de aguas del Gobierno ha sido mutilada de los aspectos que garantizarían que la gestión del agua sea realizada con un enfoque de Derechos Humanos y que no sea gestionada como una mercancía.

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Referencias

Cotler, H., Galindo, A., González, I., Pineda, R., & Ríos, E. (2013). Cuencas hidrográficas. Fundamentos y perspectivas para su manejo y gestión. México, D.F. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Recuperado de https://www.produccion-animal.com.ar/agua_cono_sur_de_america/80-Cuencas_hidrograficas.pdf

* Texto construido con insumos de José María Tojeira, Wilmer Sánchez, Marjorie Hernández, Andrés Mckinley y Fátima Peña. Artículo publicado en el boletín Proceso N.° 53.