Una vez más: reforma de pensiones en El Salvador

El pasado 20 de diciembre fue aprobada otra reforma en el sistema de pensiones de El Salvador. Esto no es una novedad en este sistema de cotización individual y de administración privada que es tan precario que después de que entró en vigor, en 1998, ha experimentado reformas importantes en abril de 2003 (aprobación del Decreto 1217), en septiembre de 2006 (aprobación del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales y decreto 100), en septiembre de 2017 (creación de la Cuenta de Garantía Solidaria y autorización para el retiro de un anticipo de la cuenta individual de ahorro); en julio, octubre y noviembre de 2020 (devolución de saldo y pensiones por vejez para quienes retiraron su anticipo) y, la más reciente, en diciembre de 2022.

De hecho, la sucesión continua de reformas manifiesta los problemas profundos que subyacen al sistema adoptado, sumados a los problemas fiscales y laborales de la economía salvadoreña. No obstante, las reformas en materia de pensiones han estado impulsadas por aprietos fiscales o bien al impacto que tienen las bajas pensiones en los resultados electorales. De hecho, el resultado obtenido de esas reformas es que alivian la situación fiscal por un corto tiempo y cambian las condiciones de las pensiones para cohortes de personas jubiladas, con lo cual han introducido importantes desigualdades entre personas pensionadas. Estas desigualdades han sido reconocidas por las autoridades actuales. Es más, el Plan Cuscatlán hace referencia directa a la existencia de un sistema de pensiones que tiene muy baja cobertura y que, además, paga pensiones bajas.

No obstante, a pesar de que la reforma de 2022 enuncia en su título su talante de “integral” y de que se ha anunciado como muy rigurosa porque, según declaraciones oficiales, ha sido validada por más de 179 estudios actuariales, la información técnica sobre la que se basó la deliberación del rumbo de los cambios ha sido declarada como información reservada, bajo el argumento de que se quiere evitar que sea mal interpretada y que entorpezca el proceso de deliberación y de decisión final.

Este último argumento es una muestra patente de que, en la lógica de la gestión gubernamental actual, solamente hay una interpretación correcta para entender los problemas y sus soluciones. Las miradas diferentes entorpecerían el proceso deliberativo e influirían de manera indebida en la formación de la ley. Bajo este argumento, los intereses y la información que legítimamente pueden exigir las personas trabajadoras han quedado por fuera del proceso de discusión y de deliberación sobre el rumbo de la reforma y sus resultados.

Así, en esta reforma quedan muchas preguntas sin posibilidad de respuesta oficial dada esta reserva de información. Algunas de estas preguntas son las siguientes: ¿cómo va a financiarse el incremento del 30% en las pensiones de todas las personas y por cuánto tiempo?, ¿será suficiente el incremento en el 1% de la cotización patronal para financiar las erogaciones que debe enfrentar la Cuenta de Garantía Solidaria?, ¿durante cuánto tiempo podrá la Cuenta enfrentar los compromisos que recaen sobre ella y, por tanto, en qué momento y en qué medida será necesario que el Estado intervenga para garantizar el pago de las obligaciones previsionales del sistema, ya sea a través del Instituto Salvadoreño de Pensiones o a través de recursos presupuestarios? No es posible dar respuesta a estas cuestiones porque no hay acceso a la información necesaria para ello.

Sin embargo, hay otras cuestiones de la reforma que sí admiten respuesta a partir de la Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones, publicada el 21 de diciembre en el Diario Oficial. Por ejemplo, ¿ha cambiado en algo la rentabilidad de las administradoras de fondos de pensiones a partir de la “reducción” en el porcentaje de comisión que cobran? La respuesta es que los cambios han sido a favor de las administradoras, ya que su comisión es el 1% del ingreso base de cotización (art. 16 de la Ley), mientras que la comisión neta que las AFP cobraron por administrar los fondos de pensiones en octubre de 2022 fue de 0.84%, según el Boletín Estadístico Previsional de ese mes.

¿Esta reforma logra avances en cuanto a la cobertura del sistema de pensiones? No se identifica en el cuerpo de la Ley ninguna medida que introduzca facilidades para que las personas que son no asalariadas tengan acceso a la cotización. En este sentido, no hay cambio sustancial. Lo que sí puede ocurrir es que se incremente la cobertura a través de la incorporación de las personas asalariadas que cotizan al ISSS, pero no a las AFP (unas 100 mil). Este sector deberá incorporarse al sistema dadas las medidas punitivas que se han contemplado para garantizar la inscripción oportuna tanto al ISSS como al sistema de pensiones (artículo 21).

Además, pese a que la Ley identifica a la desigualdad como un problema a enfrentar, no plantea medidas para reducirla de manera efectiva y significativa. De hecho, se plantea un incremento proporcional igual para todas las pensiones (30%), lo cual implica que las pensiones más pequeñas recibirán incrementos absolutos más pequeños comparados con los incrementos que recibirán las personas cuyas pensiones son más altas. Esto deja intacta la desigualdad previamente existente.

Por otra parte, el decreto 787 de septiembre de 2017 establecía que las personas del grupo llamado “optados” que ganaban más de 8 pensiones mínimas (pensiones superiores a $2,433 mensuales) debían aportar el 10% de esa pensión a la Cuenta de Garantía Solidaria. Sin embargo, en la reforma de 2022, el porcentaje que deben pagar las personas que ganan pensiones iguales o superiores a 6 pensiones mínimas es del 7%, con lo cual no es clara de qué manera esta reforma hará menos desigual el goce de beneficios.

Finalmente, también conviene prestar atención a la forma en la que esta reforma de pensiones fue anunciada, discutida, socializada y presentada a la sociedad. Entre el anuncio de la reforma de pensiones y su aprobación transcurrió más de un año, pero en esos doce meses el contenido de la misma no fue de acceso abierto, era un misterio para la mayoría de la población.

Una vez aprobada la reforma, el silencio por parte de las AFP (supuestamente perjudicadas por la reducción de su comisión) y de las organizaciones empresariales (que tendrán que pagar 1% adicional como aporte patronal) hace pensar que hubo negociaciones bilaterales con ambas. Estas entidades jugaron un papel protagónico en la reforma de pensiones de 2017 con la propuesta que elaboraron y presentaron a través de la Iniciativa Ciudadana para las Pensiones; y también como polo de oposición a otras propuestas (del Gobierno y de las organizaciones laborales). En la reforma 2022, su participación quedó fuera de la vista pública.

La clase trabajadora fue excluida de esta discusión. Las personas cotizantes, no cotizantes y pensionadas son las que tienen condiciones más adversas para comprender las implicaciones de esta decisión en su bienestar presente y futuro, tanto por la reserva de información relativa a la deliberación de la reforma, como por una insuficiente labor de comunicación oficial. Son las personas trabajadoras las que pagan las consecuencias de estas decisiones, ya sea a través de sus bajas pensiones presentes o futuras, o a través de sus impuestos utilizados para pagar la deuda previsional.

Ocurrió un giro de 360 grados en materia de pensiones; esta reforma nos deja en el punto de partida: con un sistema de cotización individual, de administración privada, de baja cobertura, desigual y de cuestionable sostenibilidad.

* Saira Barrera, docente del Departamento de Economía.