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La temática fiscal es uno de los campos más complejos que existen en economía y sobre el cual más se ha escrito. Su amplitud abarca los ámbitos de tributos o impuestos, nivel del gasto y orientación del mismo, inversión pública, manejo de la deuda pública (interna y externa), balance fiscal (superávit o déficit), ahorro público, ahorro primario, nivel de empleo, nivel de intervención en la economía del sector público, manejo de empresas públicas, descentralización-desconcentración, calificación de riesgo y muchos otros aspectos. En estas líneas abordaremos uno de los aspectos más controvertidos que hay, el referente a cuál debe ser el nivel máximo de saldo en la deuda pública.
Al revisar lo escrito sobre el tema, se encuentran varias opiniones, lo que denota que no existe una fórmula que nos muestre un indicador que diga cuál debe ser el máximo permitido. A finales de abril, el Ministerio de Hacienda publicó el documento El Salvador: sostenibilidad de la deuda pública en el mediano plazo: 2010-2015.En este aparece una serie de posicionamientos al respecto. (a) Para asegurar la sostenibilidad fiscal, la deuda debe equivaler a un máximo del 25% del Producto Interno Bruto (PIB).Este parámetro está basado en el promedio histórico de los superávit primarios para los países emergentes, según lo indica el Fondo Multisectorial de Inversiones (FMI). (b) Para reducir la vulnerabilidad a una crisis, entre 15% y 50% del PIB. Para ello existen estimados muy variados, dependiendo del historial de cumplimiento, el perfil de amortizaciones, la composición de la deuda, nivel de endeudamiento interno y externo. Posición de Reinhart y Roggoff (2008) y Reinhart, Rogoff y Savastano (2003). (c) Para impulsar el crecimiento económico, que no supere el 40% del PIB. Se parte del hecho de que las tasas de interés empiezan a subir si la deuda es alta, reduciendo la inversión privada y el crecimiento. Posición que tienen Smyth (1995) y Mati (2005), que muestran que el crecimiento económico en Estados Unidos se ve afectado con una deuda mayor al 40% del PIB. (d) Para desarrollar una política anticíclica, que no supere el 60% del PIB. El FMI (2009), como producto de la crisis, ha flexibilizado su posición, indicando que con una deuda que supere el 60% del PIB el impulso económico que puede dar el gasto público deja de ser efectivo y se torna contraproducente.
Como se desprende de las diversas posiciones, el nivel máximo de la deuda depende de la circunstancia específica en que se encuentre una determinada economía, del propósito de la política fiscal y de otras consideraciones. Eso sí, para enfrentar la crisis desatada a partir de 2007, el FMI se ha visto en la necesidad de flexibilizar sus posiciones, llegando a aceptar que el nivel de la deuda puede estar por abajo del 60% del PIB.
En El Salvador, durante mucho tiempo se dijo que el saldo máximo aceptable de deuda debería ser de 40% sobre el PIB. Al revisar la información al respecto, para el período de 1991 a 2009, los años en que se logró estar por debajo de dicho nivel van de 1995 a 2001. En el resto de años se superó dicha marca, como lo muestra el siguiente gráfico.
El inicio de la crisis internacional encontró al sector público salvadoreño ante una situación interesante, pues el período 2003-2007 se caracterizó por un sube y baja en relación al nivel de endeudamiento. 2009 se cerró con una deuda de más de mil millones de dólares. La mayor parte de esta fue heredada del gobierno de Saca, en el sentido de que fue adquirida, en buena medida, durante el período de transición entre el 15 de marzo y el 31 de mayo de 2009.
Entonces, el nivel de endeudamiento que tiene la economía salvadoreña se encuentra dentro de los parámetros definidos por el FMI para desarrollar una política anticíclica, dejando de lado el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal, el impulso del crecimiento económico y la reducción de la vulnerabilidad a crisis.
Este nivel de deuda pública trae una serie de dificultades económicas sobre las cuales poco o nada se dice. Por ejemplo, en 2009, el servicio total de la deuda implicó nada menos que el 87% del total de los impuestos; el servicio de la deuda externa se llevó el 21.5% de las exportaciones, el 29.0% de las remesas, y el 38.5% de los impuestos. Datos que denotan una gran presión, con visos de gravedad, en una economía que se encuentra dolarizada, dado que la deuda absorbe buena parte de las divisas que se logran conseguir.
La presión sobre el Presupuesto también es alarmante. Para 2010, el servicio de la deuda se lleva 810 millones de dólares, que representan el 15.8% del total del presupuesto del sector público no financiero, que lo conforman las instituciones del Gobierno que no intervienen en el área de finanzas. Además, la asignación para deuda supera al rubro de agrupación de Administración de Justicia y Seguridad Ciudadana, que tiene asignado una cantidad de $578.9 millones; a la de Apoyo al Desarrollo Económico, con su asignación de $383.2 millones; y a la de Producción Empresarial Pública, con $396.4 millones.
Este elevado pago de servicio, incluso considerando únicamente los intereses, ha colocado en extrema fragilidad a las finanzas públicas. En 2009 se registró un déficit primario de casi 300 millones de dólares, lo que significa que no se cuenta con recursos ni siquiera para solventar la totalidad del pago de los intereses de la deuda pública. Así, para poder cumplir con dicho compromiso, hay que adquirir una nueva deuda o, en su defecto, incrementar sustancialmente la carga de los impuestos, y pasar del 12.4% registrado en 2009 a proporciones que se acerquen al 17%.
En este marco, resulta muy sospechosa la actuación del FMI, similar a la que desarrolló en ocasión de la crisis de la deuda de los años ochenta. En aquel momento, se inventaron las famosas operaciones debajo de la línea, con las cuales se reducían artificiosamente los déficits fiscales y, por ende, las operaciones de deuda pública. Lo que sucedió en realidad es que ello permitió que los sectores públicos pudieran tener un margen mayor de endeudamiento. Así, muchos Gobiernos y países cayeron en las garras del sobreendeudamiento. Aprender de esa lección es fundamental en un momento en que estamos llegando al límite de una deuda pública manejable.
