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Hemos recorrido todo este año, literalmente, dando tumbos como país en referencia a la institucionalidad existente en diversos ámbitos de la vida nacional. En este espacio se intentará abordar de manera específica los elementos de la institucionalidad relacionada con el ámbito territorial. Aunque ya desde el mes pasado se hizo evidente la posibilidad del desmantelamiento de instancias como el Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (Isdem) y el Fondo de Inversión para el Desarrollo Local (FISDL), así como la existencia de propuestas de reformas a la Ley del Fodes, no fue sino hasta en este mes que se le ha dado el “tiro de gracia” a la existencia de este marco institucional.
Siempre es importante hacer un poco de historia sobre cómo hemos llegado a tener la institucionalidad con la que contamos para impulsar los procesos de desarrollo en los municipios, y así dar cuenta de lo que ha significado tener lo que de un plumazo está por desaparecer. Este es un esfuerzo que tiene más de 30 años, tiempo durante el cual, con sus altos y bajos, se ha ido avanzando en la construcción del andamiaje institucional que le daba soporte a la gestión municipal.
Las bases de este andamiaje provienen, al menos, desde la aprobación de la Ley Orgánica del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal en el año 1987, de la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios en 1988, la Ley del Fondo de Inversión Social en el año 1990 y su establecimiento de forma definitiva como Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local en 1996. Además, han existido otros marcos institucionales de corte más ejecutivo que legislativo en función de los planes de los gobiernos de turno, entre los que se pueden mencionar la Comisión Nacional de Desarrollo Territorial, la Dirección de Territorialización del Estado, el Viceministerio de Desarrollo Territorial adscrito al Ministerio de Gobernación, entre otras instancias.
Hasta hoy, todo ese marco institucional, al que se pueden agregar otros nombres y fechas, ha sido el soporte para las dinámicas surgidas desde y para los 262 municipios del país, los que poco a poco y una vez terminado el conflicto armado, iniciaron un camino para ser protagonistas de su propio desarrollo.
No hay duda de que lo que conocemos como la gestión de los gobiernos locales y el funcionamiento de las municipalidades dista mucho de lo que era hace más de 30 años, ya que se fueron convirtiendo poco a poco en actores importantes de la vida municipal junto a la población, organizada o no, en cada municipio. En este proceso tuvieron un papel importante las distintas instancias creadas para dar soporte a las municipalidades: Isdem, FISDL, Viceministerio de Desarrollo Territorial, por mencionar algunas, así como las leyes orientadas a darle sentido y contenido a lo que se concebía como el camino para el desarrollo territorial, entre ellas se tienen la Ley del Fodes, la Ley de la Carrera Administrativa, la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, entre otras.
Todo esto está a punto de desaparecer porque, como dice el dicho, “a tres puyas no hay toro valiente”. En este caso, las “puyas” son la disolución del Isdem y, posiblemente la del FISDL, las reformas a la Ley del Fodes, que incluyen la disminución del porcentaje asignado a dicho Fondo, y la decisión de que a los municipios solo se les entregue el 1.5% de este para cubrir su funcionamiento administrativo. Sobre esto último hay que recordar que en 1997, el monto asignado al Fodes era del 1% de los ingresos corrientes netos del presupuesto del Estado, por lo que se evidencia que estamos en franco retroceso después del avance que se había alcanzado en este campo.
Con el recorte propuesto es claro que la intención, además de estar orientada a centralizar la mayor cantidad de recursos que por ley le corresponde recibir y ejecutar a los municipios, es relegar a las municipalidades a su mínima expresión, es decir, dejarlas únicamente encargadas de darle salida a procesos de corte administrativo, pero no de desarrollo. Con ello, parece que estamos frente a una película de ficción tipo Back to the future, solo que ahora es Back to the past, ya que antes de que los espacios municipales fueran valorizados a nivel mundial y nacional y que los gobiernos locales asumieran las riendas de los procesos de desarrollo de los municipios, el papel de estos era ser la mano larga del gobierno central para la realización de trámites de corte puramente administrativo.
En el caso del Isdem, la justificación que el ministro de Hacienda hace para proponer a la Asamblea Legislativa la Ley de Disolución y Liquidación del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal, se basa en que “la existencia de dicho Instituto ya no resulta necesaria, dado que esta entidad, ya no responde al enfoque de apoyo que se pretende brindar a los municipios” (Ministerio de Hacienda, 2021). Además, en los considerandos de dicho proyecto de ley, se establece que es necesario hacer ese proceso de liquidación y disolución “en razón que las funciones y competencias que venía desarrollando el Isdem, estaban vinculadas a la derogada Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los municipios” (Ministerio de Hacienda, 2021).
Lo anterior deja en evidencia un profundo desconocimiento (o una mala intencionalidad) sobre el papel asignado al Isdem. El artículo 3 de su ley orgánica establece que “el Instituto tendrá como objetivo básico proporcionar asistencia técnica, administrativa, financiera y de planificación, con la finalidad de capacitar a las municipalidades para el mejor cumplimiento de sus funciones y atribuciones” (D.L. Nº: 616, 1987). La función asignada al Isdem en relación al Fodes es solo una entre otras funciones establecidas en su ley orgánica.
Haciendo un poco de números sobre lo que implican las propuestas de reforma a la Ley del Fodes para los municipios más pequeños y pobres del país, se presenta un cálculo que da elementos más concretos de lo que significa para las municipalidades pasar del 10% al 1.5% del FODES. San Isidro Labrador, en el departamento de Chalatenango, es el municipio con la menor asignación del Fodes en el 2021 y recibe $581,049.45 al año, es decir US$48,420.79 mensuales (Isdem, 2021). En el 2022, podría recibir $87,157.35 al año, o sea $7,263.11 al mes. Sin embargo, hay que acotar que este monto ha sido calculado con base en la asignación actual del Fodes que consiste en el 10% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto General del Estado correspondientes al año 2021.
Lo anterior da pie para colocar aquí una frase de un alcalde de uno de los municipios de Chalatenango quien dice lo siguiente: "Yo no voy a defender que los gobiernos anteriores hacían más cosas por este pueblo, pero al menos estaba el Fodes para ir resolviendo las urgencias más inmediatas, pero ahora ni se hace presente el Gobierno ni las alcaldías tenemos esos recursos tan importantes, sobre todo para los municipios pequeños del país".
Es un hecho que la falta del Fodes que han enfrentado las alcaldías desde el 2020, ya sea por los atrasos en su entrega o por el recorte a los montos entregados, ha afectado la prestación de servicios en la mayoría de municipalidades del país. La disminución drástica al Fodes vendrá a complicar mucho más la forma en que las alcaldías prestan sus servicios. Con ello, la gran perdedora será siempre la población de aquellos municipios que no cuentan con los suficientes ingresos propios que les permitan enfrentar de mejor manera el recorte presupuestario.
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Referencias
- D.L. Nº: 616, Ley Orgánica del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal. Diario Oficial No: 52, Tomo: 294. San Salvador, 13 de marzo de 1987. http://www.sansalvador.gob.sv/phocadownload/userupload/12a5d4978b/LEY%20ORGANICA%20DEL%20INSTITUTO%20SALVADOREO%20DEL%20DESARROLLO%20MUNICIPAL.pdf
- Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (2021). Distribución FODES 2021. http://www.isdem.gob.sv/download-category/fodes-2021/
- Ministerio de Hacienda (30 de septiembre de 2021). Solicitud de ingreso a pieza de correspondencia con el Proyecto de Decreto Legislativo que contiene la Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios.
* Flora Blandón de Grajeda, directora de la Maestría en Desarrollo Territorial. Artículo publiacado en el boletín Proceso N.° 65 y en el blog de la Maestría.
